解亘：《法政策学——有关制度设计的学问》，载《环球法律评论》2005年第2期。

二是法治层面的保障实施。在第89条中，纯粹领导职权如第3项和第4项，具体的事务性工作其实由各部委、地方各级国家行政机关负责实施，国务院主要扮演组织（如分工、统筹、监督）相关部委或地方各级国家行政机关的角色。

按照《国防法》的规定，可分为四个方面。在《宪法》第1条第2款的基础上，《中国共产党章程》第27条第6款规定：党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。现行宪法对统一领导的规定最为详尽：第3条第4款、第89条、第110条第2款分别与七八宪法第11条第2款、第32条、第37条第4款之间具有鲜明的承继关系，只是基于历史背景的转换对个别术语进行了微调。三是第93条第1款规定的中央军委对全国武装力量的领导，解读的关键在于中共中央军委和中央军委的耦合关系。在中国特色社会主义法律体系中，宪法和法律位于金字塔尖的前两个层次，分别扮演了统率和骨干的角色。

这不仅实现了中央的统一领导借由规范位阶级差层层向下贯彻落实，也窒息了直接承载中央的统一领导意图的中央立法被地方扭曲、削弱的制度空间。同时将指导思想的领导功能恢复为指引，同指导思想的定位深度契合。[32]参见广东省高级人民法院（2003）粤高法行终字第14号行政判决书。

（三）结果不法的逻辑：其他利害关系人原告资格与受案范围的分离 总之，相对人场合受案范围的判断结论自然可以导出原告资格的判断结论，判断受案范围就是判断原告资格，两者是重合的，只不过受案范围的判断应当遵循从行为到结果的思路而已（避免循环论证）。绝大多数时候，投诉举报答复行为甚至都不是一种法律行为，仅仅是一种单纯的事实行为而已，[22]因为很多情况下法律、法规、规章仅仅声明公民针对某一事项有权投诉举报，并没有对公民的投诉举报程序、受理程序、答复程序乃至不服救济程序进行规定。参见王留一：《论行政立法与行政规范性文件的区分标准》，载《政治与法律》2018年第6期。从一个行为作出效果是否实际影响权利义务而认定是否属于行政行为的做法是因和果的倒错。

一个行为尽管不是最后阶段完结权利义务的行为，但如果满足成熟性标准（如损害必然会发生，后阶段审查不利于权利救济），则前阶段的任何一种行为都可以认定为行政行为，不需要拘泥于源自德日的学理行政行为定义。该案审理法院在判决指出：此种以告知……未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，本身就是对罗镕荣通过正当举报途径寻求救济的权利的一种侵犯。

[44]江西省吉安市吉州区人民法院（2012）吉行初字第13号行政判决书。[50] 值得关注的是，如果站在功能主义的立场要求法院对受案范围认定的柔软化与扩大化，那么司法垂直介入的强化将会对水平介入产生深远影响——影响原告资格的范围。[55]《适用解释》第2条第2款明确将针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件排除在受案范围之外，但与上述规划行为一致，利害关系人还是可以利用附带审查的方法将规章以下规则制定行为拖入司法程序。并且，从城市总体规划纲要开始到修建性详细规划为止，行政法上的利害关系越来越细化和明确。

问题是，如果《行政处理告知记录》满足了受案范围，再否定作为相对人的杨某与其有利害关系，就从根本上否定了行政行为概念本身。《适用解释》第1条2款第10项所称实际影响，应当仅指法律影响，而不包括事实影响。在成熟性立场看来，整个行政过程的最后阶段当然是可诉的行政行为，但前阶段行为如果具备成熟性，即便后续存在最后阶段，司法也可以提前介入。[21] 最后，为什么针对投诉举报答复行为司法实务会产生相当程度的混淆？这与过去实际影响权利义务→行政行为判断受案范围的逻辑有莫大关联。

换句话说，当受案范围审理完毕后，实际已得出两个结论：一个行为是否是行政行为和它的（形式与实质）相对人是否具有原告资格。例如，有关建筑工程施工许可条件的《建筑工程施工许可管理办法》4条第1款第6项条件规定，工程质量监督手续是建筑工程施工许可的前置审批，其审批决定是发给建设工程质量监督书。

可见，我国实定法规范的变化也呼应了上述相关学者的理论主张，强调利害关系人甲——其他利害关系人乙之间行政法律关系的这种所谓利害关系来调整和完善行政法的观念，不仅是学理认识，而且是符合现行法律规范的。投诉举报类案件涉及两类行为，其中投诉举报答复行为已经分析过，因为投诉举报人本身就是投诉举报答复行为的相对人，所以针对答复行为起诉时，投诉举报人的原告资格只取决于投诉举报答复行为是否是行政行为，受案范围的满足即意味着原告资格的满足。

通过判断是否实际影响权利义务来判断是否属于行政行为的做法，恐怕是受案范围与原告资格产生混淆的最根本原因。如果答案是否定的，A自然不是行政行为，B自然没有原告资格了。Vgl. Pieroth u.a., Grundrechte Staatsrecht Ⅱ,31. Auflage.,2015, S.65. [36]参见江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年版，第110页。对此问题最高人民法院的态度依然比较暧昧。[23]参见前注[9]，叶必丰书，第199页。通说认为行政行为有三大构成要件，即行政权能要件、行政权运用要件、法律效果要件。

关于司法实务态度的演进，参见陈越峰：《中国行政法（释义）学的本土生成——以行政行为概念为中心的考察》，载《清华法学》2015年第1期。正确的逻辑应当是从构成要件出发判断行为属性，实际影响权利义务是一个行为属于行政行为之后的当然结果。

[31]在深圳市人民政府与张忠等房产处理行政纠纷上诉案中，被诉行政行为是行政主体向房产公司甲所作的如何处理公民乙房产的处理决定，乙对此不服向法院起诉。例如，在德国行政诉讼判例中有过这样一个经典案例。

陈承堂：《可诉性理论适用的中国困境及其消解——以美国的相关经验为借鉴》，载《政治与法律》2013年第10期。然而，任何人都能很容易看出该行政行为实际上是利用酒馆而达到限制乙权利的目的。

[53]关于城市规划的司法审查，参见王青斌：《论行政规划的法律性质》，载《行政法学研究》2008年第1期。2014年我国《行政诉讼法》2条和《适用解释》中的行政行为侵犯合法权益、2014年我国《行政诉讼法》25条第1款所称的其他利害关系，以及过去最高人民法院行政庭秉持的原告资格就是行政行为对起诉人权利义务产生实际影响,[25]这三者之间到底是什么关系依然需要厘清。此即行政机关侵犯合法权益的行为=（具体）行政行为=实际影响权利义务的行为等式。无论是《若干解释》还是《适用解释》，都将可诉的行政行为定义为实际影响权利义务的行为，这其中的实际影响如果理解为学理上行政行为的构成要件，即对相对人设定、变更、消灭或确认权利义务的行为，那么学理上的行政行为与实定法上的行政行为归于一致。

[29]已有学者做过梳理研究，但笔者的观点稍有不同，并不认可产品经营者与销售者、产品制造者与外观设计专利持有者之间的形式相对人与实质相对人关系，因为其不符合目的指向性标准。此时，行政行为的法律效果波及甲，作为甲内部组成人员的乙和丙当然不可以代替甲，不以甲的名义起诉，但行政行为法律效果却也波及了乙、丙本身，因而乙与丙当然可以作为（实质）相对人，以自己的名义提起诉讼。

[54]关于德国抽象规范之诉以及与其他类型的关系，参见刘飞：《行政诉讼类型制度探析——德国法的视角》，载《法学》2004年第3期。注释: [1]参见章剑生：《行政诉讼原告资格中利害关系的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期。

这一立场也是德日学说影响近代中国以来的经典立场。[6]参见前注[5]，刘峥文。

这种情况下到底是在先予处理决定中就进行利害关系人诉讼，还是统一放入最后阶段终局行为中再给予利害关系人诉讼机会？如果在程序行为阶段对利害关系人进行过多的权利保障，实际会阻碍客观法制度的有效实施，造成行政任务无法完成或行政目的的落空。行政主体辩称该行政行为的指向对象是甲，乙不是相对人，所以乙并不自动具备原告资格。参见黄锴：《行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析》，载《政治与法律》2017年第10期。另一方面，受案范围中体现的行政行为对相对人的法律效果侵害（行为不法）与原告资格中体现的行政行为作出结果对第三人的事实效果侵害（结果不法）的差异性，更是呼唤对整体公法学权利论体系进行再思考。

并且，假设采用了分节争议处理模式，那么哪些部分许可或前置审批中利害关系人可以进行起诉，哪些必须统一到许可决定作出后才能进行起诉，也要进行明确的分节化，使得学理上的这种牵连性阶段体系能够落实到客观法的制度设计上。[53] 然而，尽管修建性详细规划与后续建设过程规划许可几乎是完全的一一对应关系，确实可以通过利害关系人起诉建设工程规划许可的方式来一并解决争议，但控制性详细规划却不是如此，一个区域的控制性详细规划后续预定了复数行政行为（许可、征收），是后续不同行政行为前阶段的相互组合。

神橋一彦：《行政訴訟と権利論》（信山社、2003年），第118页以下。普鲁士某地警察局向管辖区域内所有的酒馆下达了不要售酒给某公民乙（因其经常醉酒闹事）的警察行政命令，该公民不服，向法院起诉撤销这一命令。

就受案范围来说，从行为作出结果出发判断是否实际影响权利义务，从而界定行为属性的做法，既是循环论证，也是受案范围容易与原告资格混淆的根本原因。与此相对，如果投诉举报人针对投诉举报处理行为起诉，那么投诉举报人的原告资格就与上述投诉举报答复行为完全不同了。